Informe El Papel de Las Fuerzas Armadas Post Dictadura

De la Seguridad Nacional a la Seguridad Democrática, Capítulo 2

Las Fuerzas del orden post-dictatoriales*. Con el avance de la redemocratización en América Latina se ha redefinido la relación entre Estado y fuerzas del orden, las Fuerzas Armadas y la policía.

Revisando los cambios ocurridos entre 1985 y 2005 podemos concluir que, en general, predominó la tendencia hacia una mayor transparencia en la responsabilidad civil (presidencial, de los ministros de Defensa y del Interior o de Gobernación).

Fue redefinida la misión y el papel de las fuerzas del orden, atribuyendo la defensa externa y las actividades de misiones de paz a las Fuerzas Armadas y delegando la responsabilidad para el orden interno del país a la policía.

Se reconfiguró el sistema de inteligencia, disponiendo otra vez a nivel local responsabilidades para cuerpos de inteligencia nacional (civil, generalmente adscrita a la presidencia), de inteligencia castrense (ministerio de Defensa) y de inteligencia forense y anti-criminal (ministerio del Interior o Gobernación). Se fortaleció el control democrático, tanto por parte del ejecutivo como del parlamento. Formalmente se desintegraron las “instituciones paralelas” del poder oscuro: los agrupamientos paramilitares y las extensiones parapoliciales, especialmente los nefastos escuadrones de la muerte.

Una legislación especial, y un mejor y más adecuado sistema de formación profesional dentro de las instituciones del orden contribuyó considerablemente al funcionamiento ordenado de las Fuerzas Armadas y de la policía. Además, en casi cada país se establecieron redes de ONGs y organizaciones para el estudio y la vigilancia de los Derechos Humanos, junto con cargos como el defensor del pueblo.

En comparación con las décadas de las dictaduras militares, el panorama de ley y orden se ha mejorado considerablemente. A continuación exponemos los cambios más notables dentro de las Fuerzas Armadas y la policía.

Las Fuerzas Armadas
Después de la derrota en la guerra de las Malvinas, las Fuerzas Armadas argentinas, desprestigiadas, dejaron el poder. El nuevo gobierno civil ordenó que los miembros integrantes de las juntas militares anteriores asumieran su responsabilidad ante la justicia civil, hecho inédito en la historia del país. Los militares fueron condenados y encarcelados por períodos de corta duración. En segunda lugar, los jefes militares con mayor visibilidad política durante los años de dictadura y de “guerra sucia” recibieron arrestos domiciliarios. Alrededor del año 2000 se reorganizó alrededor sistema de inteligencia militar y de la policía; este último fue nuevamente equipado con inteligencia forense e informática sobre asuntos como la narco-economía, la criminalidad, el lavado de dinero y el terrorismo.

Así mismo, la presencia política de las instituciones armadas se ha reducido notablemente. A raíz de la evidente crisis económica, a finales de 2001 hubo fuertes enfrentamientos por parte de la población. Sin embargo, ésta se enfrentó solamente con las fuerzas policiales y no hubo ninguna intervención militar.

Por ejemplo en Brasil hubo una transición lenta pero estable que empezó en 1985 con la presidencia de Jose Sarney y que llegó a su fin en 1998, cuando el presidente Fernando Enrique Cardoso reorganizó el ministerio de la Defensa, nombró a un ministro civil y reestableció el sistema nacional de inteligencia. A partir de 1985, los sucesivos gobiernos civiles han realizado recortes significativos en los presupuestos militares, incluso antes de unificar la cartera de dicho ministerio y de disolver el sistema de privilegio de ministros castrenses (cinco de los seis ministros).

El sistema brasileño de inteligencia, una familia extensa y prestigiosa de redes interconectadas en los años de la dictadura, siguió funcionando hasta comienzos de la década de los años noventa. En 1992 no obstante, el Serviço Nacional de Informações (SNI) fue reducido y parcialmente desmantelado. En diciembre de 1999 se creó un nuevo sistema de inteligencia, la Agencia Brasileira de Inteligencia (ABIN).

En la mayoría de los países del Caribe, la seguridad es asunto de gobernantes y de legisladores civiles. En Centroamérica, escenario de complicadas guerras civiles, la paz coincidió con la retirada política de las fuerzas armadas, y una considerable reducción de los ejércitos contrainsurgentes. Tanto en Nicaragua como en El Salvador y Guatemala, los movimientos guerrilleros se transformaron en partidos políticos operando dentro de la ley y solicitando el voto del electorado. Las guerras civiles y sus secuelas forman un punto aparte en esta serie.

El caso de Colombia
Colombia es, sin embargo, en varios aspectos una excepción. Colombia presenta el panorama de una lucha armada, donde tres actores -las Fuerzas Armadas, la guerrilla dividida en dos frentes, y un conjunto nacional de bandas paramilitares- forman parte de un sistema de violencia crónica interrumpida por momentos de una cierta calma en la mesa de negociaciones. Esta guerra interna crónica se desarrolla en el contexto de un gobierno nacional civil y democráticamente elegido, de cuya legitimidad no hay duda. La violencia en el país parece ser interminable.

En el ámbito regional y local, deben distinguirse la fragmentación y la proliferación extrema de actores armados cuyos frentes de lucha se modifican periódicamente. Colombia es un país con importantes “enclaves políticos”, donde el gobierno está en manos de los paramilitares o de la guerrilla. Las consecuencias de este conflicto perpetuo parecen ser la pérdida casi aceptada del monopolio sobre el uso legítimo de la fuerza por las autoridades democráticas, acompañadas por una serie –que también parece interminable- de negociaciones de paz que, hasta muy recientemente, parecían condenadas al fracaso.

Durante los años noventa, ciudades como Medellín tenían dentro de su territorio a centenares de grupos armados que ofrecían “protección” o extorsionaban a los habitantes de cuadras o sectores dentro de las comunas populares. El actual presidente, Uribe, re-elegido en 2006 por segunda vez, proyectó en su primera etapa de gobierno un ambicioso programa de desarme y reintegración de las fuerzas paramilitares.


El caso de Chile
En Chile, la transición del régimen militar hasta un gobierno civil e independiente duró casi quince años desde el cambio oficial del gobierno. La reestructuración de la democracia en un país en el que la cúpula militar y el anterior dictador se habían asegurado el poder a través del control -desde los “enlaces institucionales” entre el sector público y la comandancia general, hasta nombramientos en el senado por vida y garantías de amnistía- se convertía en el trabajo de una generación entera de políticos y civiles.

La transición completa ha requerido mucha sutileza y diplomacia de parte de los gobiernos civiles y sus asesores. Hay que señalar, que el desprestigio internacional de la figura de Pinochet después de su arresto en Londres, contribuyó también al cambio de actitud de una nueva generación de mandos militares tanto frente a su ex-comandante-en-jefe como frente a las autoridades de los nuevos gobiernos democráticos.

El caso de México
En México, el sistema político autoritario del único partido que había dominado el país desde la década de los años veinte del siglo XX hasta mediados de los años noventa -el Partido Revolucionario Institucional (PRI)- se transformó en un sistema mucho más abierto, que, por una parte, procuró mantener a las instituciones armadas fuera del contexto político y, por otra, integrar a todo el sector de seguridad –el servicio de inteligencia, la policía, la aduana, inteligencia fiscal, etcétera- como ya se había hecho en Estados Unidos y Canadá.

A partir de 1994, cuando se creó el North American Free Trade Agreement (NAFTA) entre Canadá, Estados Unidos y México, mejoraron lentamente los procedimientos, el entrenamiento y la política de inteligencia nacional en cuanto a la lucha contra el narcotráfico, el lavado de dinero, la criminalidad y el terrorismo.

La guerra que operaba en el estado de Chiapas, con el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), lanzó una operación armada en 1994, pero desde entonces ha asumido en perfil bajo como actor armado, mientras que, por otra parte, se ha desempeñado con gran habilidad como agente negociador con el gobierno nacional. El EZLN no representa una amenaza directa para la seguridad mexicana.

Perú y Venezuela
En otros casos como Perú y Venezuela durante la década de los años noventa, se formaron gobiernos civiles en los que el poder ejecutivo se eligió al mismo tiempo que el legislativo. Pero durante los primeros años de gobierno, se volvió a utilizar el papel de las instituciones armadas como brazo prolongado del ejecutivo, mientras que –de manera notoria en Perú- se expandía excesivamente la posibilidad de actuación de los servicios de inteligencia y de seguridad del Estado.

En el caso peruano, no es injusto denominar el régimen o triunvirato de Alberto Fujimori (presidente), Montesinos (jefe de inteligencia) y Hermoza (jefe de las Fuerzas Armadas) como una “dictadura civil”. La caída del régimen de Fujimori fue acompañada y, al final, inducida por varios movimientos de la sociedad civil. El organizador de las marchas de protesta, Toledo, fue elegido presidente, para luego tener que enfrentarse con una serie de movimientos de protesta semejantes, organizados en frentes regionales en los años 2002 y 2003.

La resistencia de parte de las fuerzas armadas estuvo por varios años fuera de discusión: en 2002, unos 50 generales y almirantes fueron encarcelados, acusados de corrupción y dieron testimonios contra sus colegas. Cuando se publicó el informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación, las Fuerzas Armadas protestaron en 2004 y 2005 contra los procesos jurídicos de solamente un uno por ciento de sus efectivos. También cambió la suerte del Sistema Nacional de Inteligencia (SIN) que, durante la jefatura de Montesinos, consistía en dos organizaciones paralelas -una para recolectar inteligencia y otra para intimidar a los adversarios políticos, chantajear supuestos rivales y actuar como escuadrón de la muerte.

Al comienzo de su gobierno, el presidente Toledo nombró a varias personas de su confianza en los cargos de ministro del Interior, viceministro de la Policía, ministro de la Defensa y jefe del Sistema de Inteligencia. Todos ellos llegaron de las filas de ONGs de investigación o de vigilancia de los derechos humanos. En 2004, el presidente anunció el desmantelamiento del SIN.

También en Venezuela se evidenció el fracaso de la intervención militar para relevar al presidente Chávez. Ante los movimientos populares que lo llevaron de regreso a Palacio y le han permitido sobrevivir a cuatro huelgas nacionales y un golpe de Estado, las reformas políticas en Venezuela, llegando a la República Bolivariana, fueron acompañadas por una avalancha de procedimientos democráticos: elecciones y plebiscitos. En medio de todo este proceso, el papel de las Fuerzas Armadas se ha ampliado pasando a ser un instrumento clave de ejecución de los programas del gobierno. Así mismo, el gobierno del presidente Chávez recurrió a la creación de milicias populares.

El papel de la policía
Hubo un proceso llamativo en la mayoría de los países de América Latina. En general, las Fuerzas Armadas manifestaron su consentimiento de ser incubiertas en conflictos internos o de desempeñar un papel de confrontación directa con la población civil. Al mismo tiempo, las fuerzas policiales fueron encargadas y equipadas para mantener el orden público, combatir el crimen organizado y la delincuencia común. En muchas de las metrópolis latinoamericanas este proceso llegó a un papel de insolencia de la ciudadanía frente a la policía.

Mientras que poco a poco las Fuerzas Armadas adquirieron respeto y reputación –por su actuación en misiones de paz o durante campañas de rescate y de auxilio durante desastres nacionales-, la policía se encontraba con protestas populares. Los piqueteros en Argentina, los favelados en Brasil, los pobladores en los barrios marginales de los países andinos, centroamericanos y mexicanos tienden a manifestar su desconfianza en la policía.

Movimientos sociales en los barrios marginales y otros, del público en general, llegaron a dirigirse gradualmente contra la corrupción y la agresión de la policía nacional y municipal.

Dicho fenómeno es tan generalizado que en los últimos diez años muchos gobiernos, desde el gabinete chileno hasta la presidencia dominicana han llegado a nombrar comisiones nacionales para la reforma de la policía y la mejora de las relaciones cívico-policiales. Estos esfuerzos se pudieron observar en todos los países del Cono Sur, pero con resultados ambivalentes.

En Chile inició un proceso, de más larga duración, de reforma policial que dio como resultado un aumento de la confianza del público en general. En Argentina se inició una reforma de la policía para frenar la desconfianza del público en las fuerzas del orden por corrupción. El alto grado de militarización y la actuación represiva de las instituciones policíacas se había formado a finales de los años noventa, foros de seguridad entre representantes de la policía y representantes populares. Pero se detenían las reformas en el momento decisivo y las protestas populares desembocaron en el movimiento social de los piqueteros, convocando marcha tras marcha de protestas.

Otros experimentos como grupos de policía comunitarios y de seguridad ciudadana, autogestionados en la década de los noventa, dieron como resultado desencuentros entre Argentina y Brasil.

En Centroamérica podemos encontrar dos países donde hay una base más sólida de confianza entre la población y la policía: en Costa Rica, país que desde 1948 no tiene ejército, pero sí cuenta con un apoyo general de la población frente a las instituciones de la ley y del orden público, y Nicaragua, que desde los años sandinistas tiene una organización policial que no padece de una reputación fuertemente represiva.

La reforma que resultó en la Policía Nacional Civil posbélica en El Salvador y en Guatemala generó inicialmente altas expectativas, pero la ineptitud profesional y la sucesiva corrupción en los años posteriores acabaron rápidamente con la confianza generada. Tal vez, el único país latinoamericano junto con Costa Rica, donde los barrios populares no se transformaron en territorios de violencia y marginalidad es Perú.

Lima Metropolitana goza de una cierta tranquilidad, a pesar de su inmensa informalidad económica y la transformación de la ciudad capital en cuatro zonas (conos), tres de ellas siendo enormes aglomeraciones de barriadas.

Probablemente, Lima es una de las capitales más informales y más empobrecidas de América Latina. Paradójicamente, el mismo proceso de “desborde popular” produjo un efecto doble: por un lado la decadencia de las organizaciones formales, como las asociaciones empresariales, los colegios de profesionales, las centrales y federaciones sindicales, y por otro lado el surgimiento de por lo menos tres tipos de asociaciones de la informales: comités de vecinos en las barriadas, comités de microempresarios y auto-empleados, y comités de seguridad vecinales a partir de los años noventa.

Este proceso de desborde popular creó así un tejido social relativamente precario, pero casi siempre con participación social abundante. A los gobiernos nacionales les convenía, por diferentes razones, apoyar estas organizaciones populares y los gobiernos municipales de Lima y de sus distritos contribuyeron con la construcción de carreteras e infraestructuras y con programas especiales a la relativa integración de los tres conos populares.

En el transcurso de los años se desarrolló dentro de las filas de la población de estos tres conos una clase media bajo estos grupos informales: financiaron sus viviendas, financiaron parques industriales y centros comerciales, hasta centros para discotecas en sus barrios. Todo eso contribuyó considerablemente para suavizar la exclusión y para favorecer una integración relativamente gradual. Durante los años de los ataques por parte de Sendero Luminoso, entre 1988 y 1992, la población se auto-organizó en comités locales de vigilancia y de seguridad, en buena colaboración con las comisarías locales.

La policía metropolitana proviene en gran parte de los tres conos y por tradición tiene una fachada popular: los policías siguen trabajando generalmente en su barrio y normalmente son respetados. El modo de actuar no es represivo, al contrario: se trata explícitamente de buscar la simpatía del público con programas especiales.

Hay una tradición de “serenazgos”: policía auxiliar compuesta de vecinos, entrenados por la policía local. En cada barrio de lima hay comités de vigilancia o de seguridad de vecinos que patrullan su cuadra de viviendas e informan sobre robos, bandas juveniles y criminalidad. La buena relación cívico-policial y la reducción de la brutal exclusión social mantienen una relativa seguridad local.

Trágicamente, el caso de Costa Rica, Nicaragua y Perú es una relativa excepción en América Latina. Mientras el público mantiene, hoy en día, una actitud general de neutralidad hasta de respeto frente a las Fuerzas Armadas, considera a la policía nacional a menudo, con desconfianza y menosprecio.